食用农产品的范围及许可辨析OB欧宝体育·在线网

 最新版·欧宝(OB)体育app官方入口 新闻     |      2022-08-04

  《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第二条第二款规定:“供食用的源于农业的初级产品(以下 称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是,制定有关食用农产品的质量安全 标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守本法的有关规定。”这一条规定使工商部门对食用农产品销售是否需要办理流 通许可产生很大的争议。有的认为所有的食用农产品都不需要办理食品流通许可证。那么,《食品安全法》、《农产品质量安 全法》中的食用农产品的正确含义是什么?进入流通环节的食用农产品是否要办理流通许可证?笔者根据个人理解对食用农产 品的相关问题做初步的分析。

  《食品安全法》第二条规定,供食用的源于农业的初级产品,称食用农产品。《农产品安全质量法》第二条规定,本法所 称农产品,是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。《食品安全法》与《农产品质 量法安全法》调整的食用农产品的范围是一致的。

  根据《农产品质量安全法》释义,该法所称农产品,是指来源于农业的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微 生物及其产品。这里讲的“农业活动”,既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动,也包括设施农业、生物工程等现代 农业活动。“植物、动物、微生物及其产品”,通常是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切 割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工,但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。初级农产品产品包括未经加工的原始形态 的产品及经过初步加工的产品。

  在《国民经济行业分类》中对农产品初级加工定义为指由农民家庭兼营或收购单位对收获的各种农产品进行去籽、净化、 分类、晒干、剥皮、沤软或大批包装以提供初级市场的活动,以及其他与农产品收获有关的初加工服务活动。包括轧棉花、羊 毛去杂质、其他类似的纤维初加工活动;其他与农产品收获有关的初加工服务活动,包括对农产品的净化、修整、晒干、剥 皮、冷却或批量包装等加工处理;未列明的农产品初加工服务。

  《国民经济行业分类》中对农产品初级加工定义与《农产品质量法安全法》中释义所指的初步加工的含义是相同的。农产 品的初级加工一般是农产品的生产者或者收购者实施的,发生在与农产品的收获相关的环节。这部分初级农产品有的直接用于 消费,有的用作制造其他产品的原料。

  食用农产品即是源于农业的供食用的农业初级产品,同样有上述两部分组成。一部分是农业活动中直接获得的可供食用的 产品,另一部分是初级加工食用农产品。这也是《食品安全法》、《农产品质量安全法》调整的食用农产品的范畴。

  这里要注意区别食用农产品的初级加工和食品加工之间的区别。食用农产品的一系列初加工活动以不使农产品发生物理变 化和化学变化为原则。农产品的初加工仍属于农业生产领域,经过初级加工的产品仍属于食用农产品,由《农产品质量安全 法》调整。食品的加工属于制造业。食用农产品作为原料从农业生产领域进入食品生产领域,经食品加工后形成新的产品,该 产品不再属于食用农产品。这种食品的加工行为在《国民经济行业分类》中有一个专门的行业名称为农副食品加工业。农副食 品加工业与食品制造业同属于制造业,不同的类别。农副食品加工业属于生产加工环节,需要办理食品生产许可证,而食用农 产品的初级加工仍属于农业范畴,不需要办理食品生产许可证。在《国民经济行业分类》对制造业定义的表述中明确,经物理 变化或化学变化后成为了新的产品,不论是动力机械制造,还是手工制作;也不论产品是批发销售,还是零售,均视为制造。 农副食品加工业指以农林牧渔业产品为原料进行的谷物磨制、饲料加工、植物油和制糖加工、屠宰及肉类加工、水产品加工, 以及蔬菜、水果和坚果等食品的加工活动。如农民从田间直接收获的大豆的原始形态带有豆荚,农民对其剥除豆荚,将其晒 干,成为原料大豆出售,这时的黄豆经初加工仍属于食用农产品,如果以大豆为原料,经加工制成豆制品就不再成为食用农产 品而成了工业产品。欧宝娱乐·综合官网app - 全站app手机版

  值得注意的是不能将日常生活中使用食用农产品的概念等同于《农产品质量安全法》、《食品安全法》调整的食用农产品 的概念。两者是不同的。法律中相关用语的定义可以是自然科学的定义,也可以是根据法律所调整的社会关系做出的解释。日 常生活中农产品的概念包含了所有源于农业生产活动直接获得原始形态的产品、初加工产品、部分经过农副食品加工业加工形 成的产品,其内涵远远多与《农产品质量安全法》、《食品安全法》所指的食用农产品。《农产品质量安全法》、《食品安全 法》中的食用农产品仅指初级农产品。

  2、《中华人民共和国工业许可证管理条例》可以作为认定区分食用农产品和食用工业产品的参照依据。

  《中华人民共和国工业许可证管理条例》第二条规定“国家对生产下列重要工业产品的企业实行生产许可证制度:(一) 乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系健康的加工食品;……”从该条第一项规定乳制品、肉制品、 饮料、米、面、食用油、酒类等的加工食品属于工业产品。该条例第三条第一款规定“ 国家实行生产许可证制度的工业产品目 录(以下简称目录)由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定,并征求消费者协会和相关产品行业协会 的意见,报国务院批准后向社会公布。”至今质监总局已颁布的涉及食品许可证的公告共3批28大类,包括粮食加工品、食用

  油、油脂及其制品、调味品、肉制品、乳制品、饮料、方便食品、饼干、罐头、冷冻饮品、速冻食品、薯类和膨化食品、糖果 制品、茶叶及相关制品、酒类、蔬菜制品、蜜饯及水果制品、炒货食品及坚果制品、蛋制品、可可及焙炒咖啡制品、食糖、水 产制品、淀粉及淀粉制品、糕点、豆制品、蜂产品、特殊膳食食品、食品。各大类食品均按照小类及申请单元作了明确的 规定,并制定了相应的生产许可证审查细则。如粮食加工品包括小麦粉、大米、挂面、其他粮食加工品四小类。针对上述小类 分别制定了小麦粉生产许可证审查细则大米生产许可证审查细则、挂面生产许可证审查细则、其他粮食加工品生产许可证审查 细则。

  食品的生产加工形成产品改变了食用农产品的物理性质或者化学性质,形成了新的产品,不属于《食品安全法》、《农产 品质量安全法》调整食用农产品的范畴。

  目前工商部门一般是参照商建发【2005】1号文件的附件《食用农产品范围注释》作为认定食用农产品范围的依据。该 《 食用农产品范围注释》规定的食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。从表面上看该文 件认定的食用农产品与《农产品质量安全法》、《食品安全法》的定义是一致,但是从其规定的实质性内容看,远远超越了上 述两部法律调整的范畴,是属于日常生活中关于食用农产品的定义,非法律范畴的食用农产品定义。该文件是商务部、财政 部、国家税务总局于2005年4月4日发布的,目的是为进一步贯彻《中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》 (中发[2004]1号)和《中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号),支 持农业龙头企业到城市开办农产品超市,促进农产品流通的规模化,增加农民收入。因此这份文件是从税收征收角度来确定食 用农产品的范围,把大量的超越《农产品质量安全法》的初级加工范畴的食用工业产品纳入了该范围,给予税收上的优惠,体 现了国家政策对农产品连锁、超市、配送经营的税收政策支持,该文件规定的食用农产品不能等同于《农产品安全质量法》、 《食品安全法》调整的食用农产品。例如:该文件中规定 粮食是指供食用的谷类、豆类、薯类的统称。范围包括: 1.小 麦、稻谷、玉米、高粱、谷子、杂粮(如:大麦、燕麦等)及其他粮食作物。 2.对上述粮食进行淘洗、碾磨、脱壳、分级 包装、装缸发制等加工处理,制成的成品粮及其初制品,如大米、小米、面粉、玉米粉、豆面粉、米粉、荞麦面粉、小米面 粉、莜麦面粉、薯粉、玉米片、玉米米、燕麦片、甘薯片、黄豆芽、绿豆芽等。 3.切面、饺子皮、馄饨皮、面皮、米粉等 粮食复制品。 以粮食为原料加工的速冻食品、方便面、副食品和各种熟食品,不属于食用农产品范围。 该规定把食品加工等 同于食用农产品初级加工。

  税收政策有其的灵活性,国家随着经济形式的变化,可以不断地对上述优惠征税的范畴进行调整。二八 年十一月二十日财税字[2008]149号文件《财政部 国家税务总局关于发布享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围(试 行)的通知》中明确了新的享受税收优惠政策的农产品初加工的范围。这个文件规定的农业初加工范围比原规定更接近于《农 产品质量安全法》调整的食用农产品的范畴。但仍然有部分食品生产加工的产品列入了初加工的范畴。如该文件规定粮食初加 工包括小麦初加工、稻米初加工、玉米初加工、薯类初加工、食用豆类初加工、其他类粮食初加工。“稻米初加工。通过对稻 谷进行清理、脱壳、碾米(或不碾米)、烘干、分级、包装等简单加工处理,制成的成品粮及其初制品,具体包括大米、蒸谷 米。” 谷物磨制属于农副食品加工业,根据《大米生产许可证审查细则》实施食品生产许可证管理的大米产品包括所有以稻谷 为原料加工制作的大米。大米的加工已经改变了稻谷的基本自然性状,属于食品的生产加工范畴非食用农产品的初加工,大米 属于工业产品。

  通过上述比较分析,我们可以看出《食品安全法》、《农产品质量安全法》调整的食用农产品与上述财政、国税部门认定 的食用农产品的范围是不一致的。上述两个文件对食用农产品的定义更多的是从自然科学、日常生活的角度出发,不是根据法 律所调整的社会关系做出的解释,因此不能作为工商部门认定《食品安全法》、《农产品质量安全法》调整的食用农产品的依 据。

  关于食用农产品进入流通环节是否需要办理食品流通许可证,一直存在争议,有人认为需要办理食品流通许可证,有人认 为不需要办理食品流通许可证。到底食用农产品是否需要办理食品流通许可证呢?

  (1)认为不需要办理的依据是:《食品安全法》第二条第一款第(一)项规定“在中华人民共和国境内从事下列活动,应 当遵守本法:(一)食品生产和加工(以下称食品生产),食品流通和餐饮服务(以下称食品经营);……”第二款又规定“供 食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但 是,制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守本法的有关规定。”从上述规定可以食用 农产品的质量安全管理是受《农产品质量安全法调整》不受《食品安全法》调整。《农产品质量法安全法》的对农产品的销售 未规定许可制度,因此所有的食用农产品都不需要办理食品流通许可证。

  (2)认为需要办理食品流通许可证的依据是:《食品安全法》第二十九条规定第一款“ 国家对食品生产经营实行许可制 度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务,应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。 ”第二款又规定:“取 得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品,不需要取得食品流通的许可;取得餐饮服务许可的餐饮服务提 供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品,不需要取得食品生产和流通的许可;农民个人销售其自产的食用农产品,不需 要取得食品流通的许可。”上述第二款是对流通许可证的特殊规定,可以理解为应该取得流通许可证的经营行为,由于其情况 的特殊性,法律规定不需要办理食品流通许可证。

  双方的观点好像都很充分,争论的焦点是适用《农产品质量安全法》监管食用农产品的质量是否排除了《食品安全法》对 食用农产品流通许可的。

  《农产品质量安全法》(2006年颁布)第一条规定“为保障农产品质量安全,维护公众健康,促进农业和农村经济发展, 制定本法。”该法调整的范围包括三方面内涵:一是产品范围问题,该法的“农产品”是指来源于农业的初级产品,即在农业活动 中获得的植物、动物、微生物及其产品;二是行为主体问题,既包括农产品的生产者和销售者,也包括农产品质量安全管理者 和相应的检测技术机构和人员等;三是管理环节问题,既包括产地环境、农业投入品的科学合理使用、农产品生产和产后处理 的标准化管理,也包括农产品的包装、标识、标志和市场准入管理。《农产品质量安全法》对涉及农产品质量安全的方方面面 都进行了相应的规范。《农产品质量安全法》设立了一系列的监管制度,包括各级政府及其农业部门以及其他相关职能部门配 合的管理体制、农产品质量安全信息发布制度、农产品生产记录制度、农产品包装与标识制度、农产品质量安全市场准入制 度、农产品质量安全监测和监督检查制度、农产品质量安全事故报告制度和农产品质量安全责任追究制度等。

  《农产品质量安全法》是农产品质量安全管理的综合性法律,主要填补了《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食 品卫生法》)和《产品质量法》留下的空白,具体内容上监管农产品质量和安全,同时注意与原有的《食品卫生法》等法律相 衔接。1995年颁布的《食品卫生法》主要侧重于在食品生产、制造环节卫生状况的监督和管理。管辖范围不包括种植业和养 殖业等食品生产,而这些行业是最容易造成食品源头污染。《产品质量法》主要是对工业产品的质量进行监管,对农产品的监 管处于空白状态。《农产品质量法安全法》颁布后填补了这一空白。《食品卫生法》规定“食品:指各种供人食用或者饮用的 成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。”、“凡在中华人民共和国领域内从事食 品生产经营的,都必须遵守本法”、“未取得卫生许可证的,不得销售食品生产经营活动。”食用农产品属于该定义中的供人食用 或者饮用的原料。食用农产品自农业生产领域进入食品生产领域经营领域,需要领取《卫生许可证》,受《食品卫生法》调 整,两者之间实现了无缝对接。

  《农产品质量安全法》确实没有规定农产品的销售许可制度,只在该法第三十三条,对五种情形不符合农产品质量安全标 准的农产品作了不得销售的规定。《农产品质量安全法》监督的是农产品的质量安全,不对农产品生产经营中的卫生实施监 督,不可能制定食用农产品销售卫生的许可。《食品卫生法》建立了食品卫生监督制,是食品生产经营卫生许可的法律。两者 调整的是不同的法律关系。在作为食品生产经营领域卫生监管的特殊法《食品卫生法》,已对食用农产品的卫生许可作了详细 规定的前提下,作为填补农产品质量监管空白的《农产品质量安全法》不需要也不可能对涉及食用农产品生产销售环节的卫生 许可再作规定。

  《食品安全法》第二十七条第一项至第四项规定:食品生产经营应当符合食品安全标准,并符合下列要求:(一)具有与 生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所,保持该场所环境整洁,并与有毒、有害场 所以及其他污染源保持规定的距离;(二)具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施,有相应的消 毒、、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设 施;(三)有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度;(四)具有合理的设备布局和工艺流程,防止待 加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染,避免食品接触有毒物、不洁物;……”

  这条是对食品生产经营中的卫生要求,也是质监部门、工商部门、食监部门实施许可的共同依据。我们来具体分析以下这 四条许可条件其实质是什么。第一条是食品生产经营和环境卫生要求;第二条是食品生产经营中应当具备的卫生设施;第三条 是食品生产经营应当有食品专业安全技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。第四条是设备布局和工艺流程的卫生要 求。从上面的分析可以看出食品流通许可证是对食品经营者符合食品流通卫生要求,准许其从事食品流通行为的许可。《食品 安全法》是在《食品卫生法》的基础上修订的,《食品安全法》对食品的定义是与《食品卫生法》相同的,《食品安全法》对 《食品卫生法》中行之有效的食品卫生制度予以保留、补充。由于《食品安全法》调整了食品监管体制,食品生产许可证、食 品流通许可证、餐饮服务许可证,取代了原食品卫生许可证,因此食品流通许可证其实质上是流通领域的卫生许可证。根据 《食品安全法》第二十条的规定,食品安全标准包含了食品生产经营过程的卫生要求以及与食品安全有关的质量要求。适用 《农产品质量法》对食用农产品质量的监管和适用《食品安全法》对食用农产品流通许可的规定是不矛盾的。《农产品质量安 全法》是对食用农产品质量安全的管理,食品流通许可证是对食用农产品经营者符合经营的卫生条件准予其从事食用农产品经 营的许可。

  我们从质监部门的角度来看《食品安全法》中食品生产经营的许可的实质可能会更清楚。《食品生产许可证》是对食品生 产者符合食品生产卫生要求,准许其从事食品生产行为的许可。食品生产企业办理的《工业产品生产许可证》是食品生产者符 合保障食品的质量安全的条件,准许其从事食品生产行为的许可。

  因此,《食品安全法》规定供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理,遵守《中华人民共和国 农产品质量安全法》的规定。该条款的规定并未排除食用农产品流通许可。

  在全国人工委行政法室编著的《中华人民共和国食品安全法解读》及全国人工委行政法室主任李援等主编的《中 华人民共和国食品安全法释解与应用》中对第二十九做了相同的解释:“本着精简行政许可的精神,本条对一些情况做了特殊 规定。……”即上述第二款的三种情形。在对第三种情形不需要食品流通许可的解释为:“在一家一户分散经营占多数的农村, 农民个人销售其自产的食用农产品很常见。这种现象地域分布广、季节性强,如果都要求办理食品流通许可,难度很多。考虑 到农民的实际需要,法律规定对这种情况,不需要取得食品流通许可。”由此可见,这农民个人销售自产的食用农产品应该是

  要办理流通许可证的,本着精简行政许可的精神,结合这种情形的特殊性,法律规定其不需要办理食品流通行政。《食品安全 法》第八十四条,对未经许可从事食品经营活动的行为应承担的法律责任作了规定。对该条文的解释中,均明确“从事食品生 产经营活动,要遵守法律的规定,除了食品安全法明确规定的不需要获得有关食品经营许可的情形以及各省级制定的地方 性法规规定的不需要获得食品生产经营的食品生产加工小作坊、食品摊贩外,均需要依法取得相应的食品生产许可、食品流通 许可、餐饮服务许可。”从以上的解读也可以得出相同地推断,除了农民个人销售其自产的食用农产品,不需要取得食品流通 的许可。主体销售食用农产品、农民个人销售非自产的食用农产品是需要食品流通许可证的。